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A Política de Cohesión y Agricultura

EL INFORME SAPIR: "AGENDA DE UNA EUROPA EN CRECIMIENTO.
PARA QUE EL SISTEMA ECONÓMICO DE LA UE FUNCIONE"

El llamado Informe Sapir recibe el nombre del responsable del grupo independiente de alto nivel establecido por iniciativa del Presidente de la Comisión Europea, Romano Prodi, en julio de 2002. Su mandato era analizar las consecuencias de los dos principales objetivos estratégicos y económicos de la UE en la década 2000-2010: el alcance de los objetivos de Lisboa[1] y hacer que la próxima ampliación de la UE sea un éxito. Un año después, en julio 2003, este Grupo entregó un Informe respondiendo, con dichos parámetros, a la petición de revisar todo el sistema de políticas económicas europeas y de proponer una estrategia para lograr un crecimiento más rápido junto con estabilidad y cohesión en una Europea ampliada.

La publicación de este Informe ha estado acompañada de una gran polémica, en cuanto realiza, entre otras, propuestas sobre la redistribución del presupuesto que irían en detrimento de políticas comunitarias tradicionales (como la política agrícola o la política de cohesión), desde una perspectiva económica. Esta información fue, además, ampliamente difundida en la prensa, por lo que ha causado gran inquietud en numerosos grupos de actores, en un momento en que el debate sobre las perspectivas financieras y la reforma de la política de cohesión tras la ampliación, está en un momento decisivo.

Es importante señalar, no obstante, que este Informe tiene un valor consultivo para la Comisión Europea, ya que ha sido realizado por un grupo de estudiosos heterogéneo e independiente, y que se trata de un estudio exclusivamente económico de la situación actual y de las propuestas que se reflejan en el mismo, por lo que no toma en cuenta consideraciones políticas ni de otro tipo.

PRESENTACIÓN DEL INFORME SAPIR

El Informe toma tres elementos como referencia para evaluar las distintas etapas por las que ha pasado la Unión Europea, así como las posibilidades de reforma de las políticas económicas de la UE: crecimiento económico, estabilidad y cohesión (cohesión social y cohesión entre países).

Hay tres partes diferenciadas en el Informe: una evaluación o análisis de los logros económicos alcanzados hasta ahora por la UE, basado en los tres elementos anteriormente citados; una presentación de cuáles serían los desafíos a los que se enfrenta la UE en el futuro inmediato, a la vista de los objetivos de la Estrategia de Lisboa y de la ampliación; y una propuesta de cuáles serían los instrumentos necesarios para hacer frente con éxito a esos desafíos y alcanzar los objetivos de la UE[2].

1ª PARTE. EVALUACIÓN

Los logros económicos de la UE

El Grupo examinó los tres pilares del sistema económico de la Unión Europea: microeconomía (mercado interior), macroeconomía (Unión monetaria) y política de solidaridad (puesta en marcha con la entrada en la UE de España y Portugal).

Todas estas políticas han funcionado durante la década de los 80-90 con resultados muy diferentes, si se examina cada una de ellas con arreglo a los tres criterios anteriores (crecimiento, estabilidad y cohesión).

Tomando la evolución en el tiempo de la Unión Europea, el Informe estudia las características de esta evolución en cuanto a las tres variables económicas, para analizar las metas alcanzadas en cada periodo:

Años 50-70: Llamado el periodo “glorioso” por los avances tras la II Guerra Mundial en cuanto al crecimiento económico, empleo, estabilidad y mejora de la cohesión (social).

Años 70-93: En este periodo se produce un cambio democrático y tecnológico y un fenómeno de globalización (internacionalización con la aparición de nuevos actores económicos), en lo que se denomina una “espiral negativa”, a diferencia del periodo anterior, en que se produjo una “espiral positiva”.

Años 93-2000: Se caracterizan por ser un  periodo de estabilización.

En el transcurso de los últimos 30 años el crecimiento económico en Europa ha descendido, mientras que la estabilidad ha aumentado durante los años 90 y la cohesión ha preservado un gran énfasis. El gran objetivo económico prioritario de la UE en la actualidad debería ser la necesidad de aumentar el crecimiento. El objetivo de Lisboa que hace referencia al 3% de crecimiento como objetivo de la UE no es nuevo, sino que ya estaba presente en los años 80.

2ª PARTE. LOS DESAFÍOS DE LA UE

A la vista de la evolución anterior, el problema principal es el del crecimiento económico, a pesar de la estabilidad macroeconómica y el aumento de la cohesión dentro de la UE. La necesidad de adaptar el sistema económico a una economía basada en la innovación y las nuevas tecnologías no se ha visto satisfecha por el momento, lo cuál impide acelerar el crecimiento de la UE, que debe ser la prioridad fundamental.

Esto pone de relieve dos problemas: el modelo social europeo y cómo conjugarlo con el crecimiento y preservarlo, y la ampliación, que traerá consigo unas diferencias económicas muy importantes[3].

La sostenibilidad del modelo europeo se ha hecho cada vez más cuestionable desde los años 80. La combinación de dos elementos: los nuevos desafíos demográficos, tecnológicos y de la globalización, junto con la incapacidad de inventar un nuevo contrato social, ha llevado a la ruptura del equilibrio entre crecimiento, estabilidad y cohesión social. Hay que tener en cuenta además que estos nuevos desafíos no van a desaparecer, sino que van a incrementar probablemente las demandas de protección social, lo cuál pondrá aún más en peligro la sostenibilidad del modelo europeo.

En cuanto a la ampliación, ésta traerá importantes desigualdades entre países, en lo que se refiere a los ingresos de la UE y de los nuevos Estados miembros, por lo que la convergencia debe ser un objetivo prioritario. Sin embargo la convergencia no se produce de forma automática, sino que deben darse ciertos factores clave de crecimiento. Entre los problemas a los que nos enfrentaremos pueden citarse la concentración de la inversión en sectores de baja y media tecnología, la falta de buenas infraestructuras de transporte, condiciones para la inversión, necesidad de mejorar el nivel educativo del capital humano, mejora de la capacidad institucional, reforma del mercado de trabajo, refuerzo del acervo comunitario, potenciales movimientos migratorios.

 3ª PARTE. RECOMENDACIONES

Las recomendaciones del Informe en lo que al crecimiento se refiere van en dos direcciones: mantener los tres pilares económicos de la UE (microeconómico, macroeconómico y solidaridad) y añadir nuevas políticas que vayan más allá y complementen las anteriores.

Los tres pilares existentes deben reformarse, ya que no han obtenido los resultados esperados. La llegada de una nueva revolución tecnológica en la comunicación e información, acompañada de innovación hace necesarias nuevas formas de organización, mayor movilidad y flexibilidad, etc. que el sistema económico europeo actual no posee. Es decir, es necesario introducir cambios tanto en las políticas como en la puesta en marcha de las mismas (la gobernanza y el presupuesto).

Política microeconómica: El Mercado Interior.

Mercado interior: Es necesario completarlo e introducir cambios: política de reglamentación para facilitar la entrada de nuevas empresas reformando la política de competencia, aumento de la movilidad intracomunitaria en el mercado del trabajo y de nacionales de terceros países.

Innovación: Debe producirse un empuje de la inversión en la sociedad del conocimiento a través de la creación de condiciones de mercado más favorables para la inversión privada en investigación, aumentando la financiación pública, y destinando más recursos a la educación superior en investigación y desarrollo, que debe ser más generalizada y de mejor calidad. El Informe propone además la creación de una Agencia Europea de Ciencia e Investigación.

Política macroeconómica: Unión Económica y Monetaria (UEM).

Política monetaria: La política monetaria de la UE es regida por el Banco Central Europeo (BCE), por tanto no se dedica en el Informe ninguna recomendación, siendo el destinatario de dicho Informe la Comisión Europea y no el BCE.

Política presupuestaria (Pacto de Estabilidad y Crecimiento): La política fiscal va a tener que mejorar el marco de estabilización y combinar la flexibilidad a corto plazo junto con la sostenibilidad a largo plazo (mayor margen de maniobra en términos de deuda pública pero con un mayor rigor y control). Los Estados deben tener una mayor disciplina fiscal con el fin de desarrollar un comportamiento simétrico durante el ciclo económico (tomar medidas anticipadoras durante los periodos de bonanza económica y tener mayor margen de maniobra en las malas épocas), pero con un refuerzo de la vigilancia presupuestaria.

Política de solidaridad.

Debe orientarse hacia la solidaridad entre personas y entre Estados, no entre regiones. Esto supondría un cambio con respecto a la política actual de cohesión y convergencia entre regiones. Actualmente, todos los Estados miembros, excepto dos, reciben fondos de la política de cohesión y todos ellos tienen al menos una región calificada como de “bajos ingresos”. Esto es resultado de la actual orientación predominantemente regional de la política de cohesión, pero también del modo de negociación de los EE.MM., que aportan recursos al presupuesto comunitario a cambio de recibir beneficios, de modo que la compensación sea positiva y haya un equilibrio entre lo que se da y lo que se recibe. Estas consideraciones encuentran un terreno abonado en la política de cohesión, ya que ésta debe ser aprobada por unanimidad en el Consejo, lo que da un importante poder de negociación a los Gobiernos. Éstos se preocupan más de poder presentar el proceso de negociación como un éxito en su país (obtención de una parte importante del presupuesto para ser gastado en el Estado) que de asegurarse de que el dinero es gastado en proyectos que lo merezcan.

Por otro lado, además de que la política de cohesión cubre virtualmente todos los Estados, ésta puede financiar cualquier tipo de actividad, sin priorizar necesariamente aquéllas inversiones con mayor impacto en el crecimiento. Por todo ello, la política de cohesión deberá centrarse en los Estados con bajos ingresos y no en las regiones con bajos ingresos, teniendo en cuenta el nivel de PIB per cápita. Cada Estado miembro será libre de decidir cómo invierte los fondos que le corresponden en diferentes proyectos nacionales dirigidos a mantener altos los niveles de inversión.

Política de convergencia: El presupuesto comunitario supone el 2,5% del conjunto de todos los presupuestos de Europa, es decir, es muy reducido. Si se mantiene en las mismas cifras, no es razonable pensar que sea posible seguir financiando las regiones pobres de los países ricos, teniendo en cuenta la ampliación y la necesidad de estos nuevos Estados de un elevado número de recursos. Una de las causas es la modalidad de las transferencias en el interior de la UE. El criterio para su atribución debería ser el PIB nacional per cápita. Además, la elegibilidad de cada país debería reevaluarse al final de cada periodo de programación, de modo que se tuviera en cuenta si el Estado ha alcanzado los resultados esperados. Dentro de ello, cada Estado determinaría su propio otorgamiento de fondos y prioridades, sin condiciones previas establecidas por la UE.

Política de reestructuración: Esta política estaría dirigida a facilitar la redistribución de fondos dirigida a hacer aumentar el crecimiento. Se cubriría a todos los trabajadores afectados por la reestructuración, sin tener en cuenta el país del que proceden, de los sectores de la industria y los servicios, así como de la agricultura.

Ejecución de las políticas.

Gobernanza: Se debería producir una asignación más clara de los roles respectivos de la UE y los Estados miembros. Las Instituciones comunitarias tendrían además un rol de facilitador. Por otro lado, debe haber un interfaz entre el nivel comunitario y el nacional, por ejemplo a la hora de contribuir a alcanzar los objetivos de Lisboa.

El presupuesto comunitario: En la actualidad el presupuesto comunitario es el resultado de los compromisos e intentos de los Gobiernos de recibir de vuelta en forma de ingresos tanta parte de sus contribuciones al presupuesto como sea posible (teoría del justo retorno). La realidad es que debería tratarse de un presupuesto realmente comunitario dirigido a alcanzar los objetivos de la UE y poner en marcha las políticas decididas en la UE. Hay que cambiar, por tanto, esta percepción de dar y recibir en torno al presupuesto.

El presupuesto comunitario debería centrar el gasto en las áreas sociales y económicas donde se pueda contribuir mejor al crecimiento y la solidaridad en Europa. Esto implicaría un desplazamiento desde los gastos tradicionales (como la PAC) a los objetivos actualmente prioritarios de la UE (la Estrategia de Lisboa), dada la limitación del presupuesto anteriormente citada y la imposibilidad de cubrir todas las actividades. Si quiere hacerse frente a los Objetivos de Lisboa y que éstos se realicen, sólo podrán otorgarse fondos a los Estados más pobres, y ésta es una decisión política a establecer.

La Política Agrícola: Si el presupuesto comunitario no aumenta (hay que tener en cuenta que algunos Estados quieren incluso rebajarlo), con los objetivos de Lisboa a alcanzar en el 2010, no puede continuar dedicándose un 45% del presupuesto comunitario a la PAC. No se trata de hacer desaparecer esta política, sino de construir una política agrícola realmente común, renacionalizando una parte (la función redistributiva de la PAC).

Por todo ello, deberían crearse tres nuevos fondos distintos:

-         Fondo de crecimiento: Destinado a financiar la investigación, desarrollo e innovación, educación y formación e infraestructuras.

-         Fondo de convergencia: Dirigido a prestar apoyo a los Estados con menores ingresos para converger con los otros. Se destinaría al refuerzo de la capacidad institucional y al capital humano y físico.

-         Fondo de reestructuración: Tiene como objetivo facilitar el proceso de redistribución de recursos que será necesario como resultado de una integración económica más intensa y amplia. Las ayudas se dirigirán al sector agrícola y a los trabajadores desplazados de los sectores reconvertidos.

La parte económica y social del presupuesto de la UE para el próximo periodo financiero: Una Ilustración.

Este apartado presenta un ejemplo de lo que sería una distribución del presupuesto con los tres nuevos Fondos. No es una propuesta, sino una figuración para poner un ejemplo de lo que supondría una aplicación práctica de todo lo anteriormente defendido en el Informe.

Así, la PAC, que en la actualidad supone un 45% del presupuesto comunitario, se vería reducido, en este ejemplo, al 15%, siendo un 5% destinado a la agricultura y un 10% a phasing out (periodo transitorio hacia la supresión de ayudas). En cuanto a la política de cohesión (35% del presupuesto actualmente), el Informe incluye a España, Grecia y Portugal como Estados elegibles (tomando como referencia las cifras disponibles, del 2001) junto a los nuevos Estados miembros, pero reduce a un 10% la parte que correspondería a los antiguos Estados, frente al 20% para los nuevos.