HACIA UNA APLICACIÓN EFICIENTE DE LAS LEYES MEDIOAMBIENTALES. Bruselas, 28 de noviembre de 2003

HACIA UNA APLICACIÓN EFICIENTE DE LAS LEYES MEDIOAMBIENTALES
Bruselas, 28 de noviembre de 2003

No existe en la UE en estos momentos una regulación comunitaria de los delitos medioambientales y sus penas. Por este motivo, hay una gran diversidad en las multas o penas que pueden imponerse en los Estados miembros, y existe también un diferente grado de tolerancia a este tipo de delitos, por lo que, además, en numerosas ocasiones en que las penas existen, no se aplican por los tribunales. Otras razones para ello son:

- el medio ambiente no es un sujeto físico que pueda acudir a los tribunales para defenderse

Por todo ello es necesario concienciar al público e instituciones de la gravedad de estas acciones y de la necesidad de prevenirlas y combatirlas. Los sectores más conocidos donde se cometen crímenes medioambientales son los vertidos, el ozono, la explotación ilegal de bosques, infraestructuras y hábitats.

Esta Convención sobre el Comercio Internacional de Especies en Peligro de Fauna y Flora (CITES) fue creada para proteger la flora y fauna en peligro del tráfico ilegal y es implementada por la UE desde 1984. Este Convenio fue firmado en 1973 y en la actualidad cuenta con 148 miembros.

CITES trata de proteger animales y plantas de la exportación, importación, y re-exportación a través de un sistema de certificación y permisos que pueden ser obtenidos si se cumplen ciertos requisitos y que deben ser presentados antes de que se permita a los especimenes entrar o salir en un país. Las especies de animales y plantas están diferenciados en distintos Anexos de la Convención, en función del peligro de extinción y medidas de protección que requieran.

Los motivos por los que la implementación de CITES se lleva a cabo por la UE (que todavía no es parte de la Convención) y no por los Estados miembros son, la competencia exclusiva de la Comunidad en materia de comercio exterior y la prohibición en el Tratado de que los EE.MM adopten restricciones cuantitativas al comercio ente ellos[1], además de la inexistencia de controles sistemáticos en las fronteras entre EE.MM, lo que haría la Convención ineficaz.

La implementación a nivel de la UE se llega a cabo a través de dos Reglamentos:

- Reglamento 339/97, sobre Protección de Flora y Fauna silvestres mediante el control de su comercio

La colecta de datos sobre los daños causados al medio ambiente por el vertido de residuos de forma ilegal es muy complicada, debido a la dificultad de su prueba y de la comprobación de la existencia o no de intención criminal. De este modo, existen pocos datos concluyentes, aunque fenómeno de abandono de basuras está creciendo.

En el Reino Unido, por ejemplo, la contaminación que afecta a la calidad del agua ha disminuido, mientras los incidentes en relación a residuos sólidos han aumentado. Frente a esto, los casos de persecución del delito han aumentado y el montante de las multas impuestas también. Se ha puesto en marcha, además, un grupo de trabajo y diversas medidas contra las personas que tiran basuras de manera ilegal. Por otro lado, a nivel internacional Interpol colabora también en la persecución de los delitos contra el medio ambiente y se está preparando un proyecto dentro de la Red IMPEL de implementación del Derecho medioambiental comunitario “Evaluación de amenazas del traslado transfronterizo de residuos”

Una de las bases de la protección de la capa de ozono a nivel internacional es el Protocolo de Montreal sobre sustancias que agotan la capa de ozono, firmado en 1987. Este Acuerdo establece restricciones a la producción y consumo de ciertas sustancias que dañan la capa de ozono y la prohibición de su comercio. Esto no ha impedido que se genere un comercio ilegal de este tipo de sustancias, como los CFCs.

El Protocolo establecía unos periodos de transición para la no fabricación de ciertas sustancias químicas que, en diversos casos, han seguido siendo fabricadas por los países en desarrollo y, por tanto, disponibles en el mercado y utilizadas después de estas fechas.

En relación al comercio ilegal, haya varias vías: evasión, etiquetado erróneo, “disfraz” del producto, etc. Además, pueden producirse las sustancias de modo legal y exportarse a Estados donde su uso vaya a ser ilegal. El Protocolo establece un sistema de autorizaciones para la importación y exportación de estas sustancias con objeto de controlar el comercio ilegal. El problema para su puesta en marcha ha sido la falta de capacidad y el desconocimiento. Por ello se están organizando formación y talleres de trabajo y se está recabando información a los países parte sobre esta puesta en marcha.

La explotación ilegal de bosques se produce cuando hay una tala, transporte, compra o venta en violación de las leyes. Por ejemplo, explotación de áreas protegidas, tala ilegal e incontrolada, ausencia de licencias, exportación al margen de las restricciones de comercio. Se trata de un problema importante para la UE, desde el punto de vista económico (ya que la actividad ilegal priva de enormes beneficios), medioambiental y social, que no sólo afecta a los bosques tropicales. La explotación ilegal afecta a países como Canadá, Rusia, Estonia, etc., a pesar de que una gran cantidad de Estados son Partes del Convenio CITES.

Los problemas para controlar el comercio ilegal son la facilidad de pasar este producto a través de las fronteras (es difícil determinar si es de procedencia legal o no), la falta de capacidad de aplicación y la importación por países que no tienen marco legal.

Las medidas a tomar podrían ser, en los países exportadores, la mejora de la legislación aplicable a la industria, la mejora del control, el aumento de la diversificación económica. En relación a los países consumidores, la promoción de productos legales (política gubernamental de contratación pública, códigos de conducta para la industria), control de las fuentes de financiación e inversión (préstamos a actividades responsables socialmente), sanciones contra productos ilegales (sistemas de licencia donde se pruebe la procedencia legal, sistemas para hacer ilegal en el extranjero aquello producido de forma ilegal), normas de lavado de dinero.

La Estrategia Europea de Desarrollo Sostenible, aprobada en Gotemburgo 2001, estableció el objetivo de detener la pérdida de biodiversidad en la UE de aquí al 2010.

La implementación es tan importante como la elaboración de la legislación. La implementación es responsabilidad de los Estados miembros, de manera que si incumplen esta obligación, son susceptibles de ser denunciados y condenados por el Tribunal de Justicia de la UE. La denuncia puede proceder de la propia iniciativa de la Comisión Europea (debido a la no transposición de Directivas o inacción frente a la petición específica de acciones) y de quejas de ciudadanos, ONG, etc. En general hay pocas quejas, la mayoría son relativas a la mala aplicación de Directivas e insuficiente protección de especies.

En cuanto a las sanciones, si la sentencia del Tribunal de Justicia de la UE no es ejecutada, se aplica una pena de multa. Cuando, por ejemplo, el caso versa sobre una infraestructura que está acabada y no se puede hacer nada, habrá que realizar una compensación por las áreas que se hayan perdido.

Al examinar el tema de los delitos medioambientales hay que tener en cuenta el factor transfronterizo. La cooperación entre los fiscales nacionales y EUROJUST es buena, aunque, sin embargo, continúa siendo limitada y es necesario aportar nuevas ideas, como la que se propuso en el marco de la Convención Europea con respecto a la creación de un fiscal de la UE.

Hasta 1980, no existía en Alemania ningún tipo de regulación relativa a los delitos medioambientales. Sin embargo, a partir de este momento, se renovó la legislación en materia de Derecho Penal Administrativo y se incluyeron disposiciones relativas a la contaminación del agua, el suelo, el aire, residuos y gestión ilegal de instalaciones, entre otras.

Aún así, continúan existiendo disposiciones administrativas que se aplican en casos de ilegalidades cometidas con respecto a productos químicos o al trato de animales. Así pues, en Alemania existe una estrecha relación entre las normas penales y las administrativas. Sin embargo, el Derecho Penal Medioambiental no puede sancionar aquello que ya sancione el Derecho Administrativo Medioambiental y las autoridades penales no tienen competencia para gestionar estos temas, sino sólo las administrativas, si bien éstas últimas deben informar a las primeras si consideran que se ha cometido un delito. En caso de que no se haya producido un delito, se aplicará una sanción administrativa.

En este país también se diferencia entre responsabilidad administrativa y penal.

En lo que se refiere a la responsabilidad administrativa, pueden diferenciarse tres figuras:

- Multas de protección del Medio Ambiente: hay 20 tipos de estas sanciones y las variaciones entre ellas se determinan en función de factores como el tiempo que se ha estado cometiendo la infracción, etc.

- Delitos inferiores: tan sólo se aplican a las personas físicas y se cometen intencionadamente y, en raras ocasiones, por negligencia, dando lugar multas no muy elevadas (entre 100 y 400 euros).

En cuanto a la responsabilidad penal, las primeras normas al respecto se publicaron en 1976. Sin embargo, esta legislación evolucionó en 1996, existiendo en la actualidad tres tipos de disposiciones:

- Disposiciones que regulan actuaciones contra el orden público, que se castigarán con penas de prisión.

- Disposiciones que regulan atentados contra la naturaleza, es decir, contra zonas naturales protegidas o contra especies protegidas. Estos delitos pueden cometerse intencionadamente o por negligencia y se castigarán también con penas de prisión.

- Operaciones ilegales con residuos que pueden dañar el Medio Ambiente: cuentan con la misma pena.

Además, se prevé también una figura que establece la responsabilidad penal de las personas jurídicas, y que entrará en vigor en el momento en que Hungría se incorpore a la UE como Estado miembro. Las sanciones previstas en estos casos son, la fijación de multas y la limitación de la actividad de la persona jurídica.

Si bien a menudo se piensa que la legislación francesa está absolutamente desarrollada en este tema, lo cierto es que suele resultar insuficiente, puesto que existen grandes diferencias entre los distintos textos y el modo de aplicarlos.

Como en los demás sistemas, se diferencia entre sanciones administrativas y penales. Así, cabe hacer la siguiente clasificación:

- Sanciones administrativas: son las más aplicadas y prevén la aplicación de medidas reglamentarias y, en caso de que estas no se respeten, se aplicarán medidas financieras.

- Derecho Penal Administrativo: está muy desarrollado en el sistema francés. En estos casos, el juez penal intervendrá cuando no se respete lo estipulado en una autorización administrativa.

- Derecho Penal Medioambiental: es extremadamente débil en Francia. Por este motivo, generalmente se aplica el Derecho penal general, si bien éste a menudo tampoco es muy efectivo, puesto que es excesivamente administrativo en su aplicación.

Así, parece absolutamente necesario contar con un Derecho penal efectivo, puesto que es el único modo de llevar a cabo una investigación que lleve a los verdaderos responsables de los delitos medioambientales.

En el sistema danés, en materia de legislación contra los delitos medioambientales, existen problemas de implementación, de procedimiento y de acceso de los ciudadanos a la justicia. En términos generales, la legislación de la Unión en materia medioambiental no ha sido correctamente aplicada y que el problema del acceso de los ciudadanos a la Justicia no ha sido resuelto.

El principal problema en Italia es que existen demasiadas normas medioambientales y no hay coordinación entre ellas, por lo que es difícil entenderlas y aplicarlas. Además, cada dos o tres meses se publica una nueva ley que modifica alguna norma ya existente.

En resumen, en el sistema italiano existen tres tipos de infracciones, las administrativas y dos de tipo penal, faltas y delitos. Sin embargo, el problema no es sólo una cuestión de qué sanciones aplicar, sino de qué vías utilizar para aplicar o no estas sanciones.

Con respecto al Derecho comunitario, el principal problema en Italia es que se transponen las normas, pero no las sanciones. Así, estas disposiciones nunca se aplican realmente, porque no hay sanciones que aplicar.

En conclusión, el problema de la no regulación en Italia es un problema complejo que debe examinarse desde una perspectiva general, no sólo desde un punto de visto medioambiental. En Italia las sanciones administrativas no son efectivas y, en cuanto a las penales, es difícil aplicar las sanciones por faltas porque no existen estructuras legislativas adecuadas par ello.

Pese a este panorama, un factor positivo en el sistema italiano es que recientemente se ha creado un organismo que trata los asuntos de tráfico ilegal de residuos, que ya ha obtenido excelentes resultados.

APROXIMACIÓN DE LAS LEGISLACIONES PENALES EUROPEAS: ORIENTACIONES GENERALES-Profesor Heine, de la Universidad de Berna (Suiza)

En la actualidad, existen importantes diferencias en las legislaciones de los Estados miembros de la UE. Quizás, el sistema más efectivo sea el alemán, y el menos el luxemburgués. Además, en general, en la mayoría de Estados miembros las sanciones previstas para los delitos medioambientales son multas, y en todos ellos existen dificultades a la hora de aplicar el Derecho europeo, como consecuencia de la complejidad de las normas medioambientales, de la dificultad para determinar qué disposiciones han sido infringidas en cada caso y, en mayor o menor medida, por falta de voluntad política.

Hasta el momento, ya se han llevado a cabo algunas iniciativas para armonizar la legislación comunitaria sobre estos temas. Así, contamos con las recomendaciones de la Convención sobre Derecho Penal celebrada en 1994 o el Simposio celebrado en Friburgo el año 2000. Sin embargo, no hay que pensar que el Derecho Penal puede utilizarse para la implementación del Derecho comunitario a nivel nacional. El principal objetivo del Derecho criminal no puede ser resolver los problemas administrativos de los Estados miembros. Si existen problemas de transposición o aplicación del Derecho comunitario, los Estados miembros deberían utilizar sus disposiciones administrativas y, sólo como último recurso, aplicar el Derecho Penal con este fin. En cuanto a la cuestión de si el Derecho penal debería aplicarse desde una perspectiva comunitaria o nacional, Heine considera que este tema no cuenta con una solución precisa, sino que habrá que examinar caso por caso, pero que la armonización sólo será eficiente cuando se reúnan determinadas condiciones y factores cualitativos.

[1] El artículo 36 del Tratado permite un excepción en caso de protección de plantas y animales, pero esto en general no se aplica a áreas cubiertas por la legislación comunitaria.

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