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LA RED NATURA 2000
La Red Natura 2000 cubre en la actualidad cerca del 13% del territorio de la Unión Europea y está destinada a proteger el patrimonio natural de la UE. La protección de esta biodiversidad implica la designación de una serie de zonas especialmente protegidas en razón de su fauna y flora y de los medios naturales.
La Red Natura 2000 se basa en dos Directivas fundamentales: la Directiva de Aves (1979) y la Directiva Hábitats (1992). La Directiva Aves hace responsables a los Estados miembros de la protección de las aves silvestres y sus hábitats naturales, mientras la Directiva Hábitats impone la necesidad de preservar especies y hábitats calificados de interés comunitario.
Este conjunto de zonas protegidas, y designadas por los Estados miembros en razón de ambas Directivas, constituye la Red Natura 2000.
1. NATURA 2000 Y LA REGULACIÓN DEL AGUA
Marco legislativo
Las Directivas relativas a la protección de la naturaleza en la UE son la Directiva Aves (1979) y la Directiva Hábitats (1992).
Por otro lado, la regulación del agua está compuesta por un conjunto de Directivas que regulan aspectos parciales (protección de aguas de baño, aguas subterráneas, aguas residuales, nitratos), completadas por la reciente Directiva Marco sobre Agua (2000).
Todo ello se completa con la regulación de la agricultura y la acuacultura.
Las áreas protegidas
Tanto la Directiva Hábitats como la Directiva Aves establecen en sus anexos una lista de los tipos de hábitats y aves que requieren la designación de zonas especiales de conservación por parte de los Estados. Con estas dos listas se obtiene la Red Natura 2000, una vez que los Estados miembros designan las áreas protegidas en sus respectivos territorios.
Países como España o Portugal tiene alrededor de un 20% de sus territorios declarados zonas protegidas de acuerdo con la Directiva Hábitats, por ejemplo, mientras que con la Directiva Aves el territorio protegido es menor.
La Directiva Marco de Agua
Los ecosistemas se enfrentan a diversos peligros como la expansión urbanística, la pesca, la regulación del curso de los ríos, o el aumento de la demanda de agua. La Directiva Marco permite establecer un mejor control y una mayor coordinación, la restauración de zonas húmedas, obliga a realizar análisis económicos y destina una especial atención también a la sensibilización del público.
La gestión de las áreas protegidas no significa sólo designar las áreas, sino tomar las medidas de protección adecuadas y establecer una serie de objetivos. Por ello, la Directiva Marco fija objetivos para las aguas y obliga a realizar estudios de impacto (incluyendo análisis económicos). Esta Directiva establece también la obligación de los Estados miembros de realizar Planes Hidrológicos de Cuenca, que deberán ser operacionales en el 2009. También se establecen objetivos por tipología de agua (objetivos para aguas subterráneas, para aguas de superficie,...).
La estrategia común de aplicación de la Directiva incluye:
En la actualidad, está todavía pendiente la conclusión del registro completo de las zonas protegidas que se incluyen en la Red Natura 2000.
EJEMPLOS DE BUENAS PRÁCTICAS.
Enfoque integrado de la gestión de los humedales. Bulgaria.
Este proyecto fue llevado a cabo por Adena en la cuenca del Danubio. El punto de partida fue la realización de diversos seminarios, que dieron como resultado un documento sobre los elementos para las buenas prácticas en la gestión integrada de la cuenca del río.
Los puntos fundamentales a tener en cuenta fueron la escala de actuación, la participación y el calendario:
Paisaje fluvial alpino-Proyecto LIFE. Tirol (Austria).
Este proyecto fue desarrollado en el río Lech (parte occidental de Austria). Se trata de una zona Natura 2000 desde el año 2000. Es un área con diferentes intereses económicos (industria, explotación forestal, etc.) y con muy poca zona habitable.
El proyecto tiene por objetivo, por una parte, la prevención de las inundaciones y por otra, la protección de la biodiversidad. Se trata de un proyecto LIFE 2001 que cuenta con una cofinanciación de la UE de 7,8 millones de euros.
La participación de actores en el proyecto ha sido muy amplia: ONG, Adena, autoridades locales, etc. El objeto es la conservación y restauración del paisaje fluvial de una manera sostenible. Para ello hay 4 categorías de medidas: medidas estructurales fluviales, protección de aves y anfibios, protección de las praderas e información a la población local.
El Plan Loira. Francia.
Este Plan de protección fue establecido en la zona en 1994, con una duración de 10 años. Se basa en la realización de acciones a favor de la restauración de las migraciones de peces y la protección del entorno como un conjunto inseparable.
El proyecto LIFE-Naturaleza del Loira, por otra parte, ha sido concebido y llevado a cabo por las asociaciones, siendo esencial la implicación de todos los actores. Se pretende llevar a cabo 4 acciones: una mejora del conocimiento sobre la zona, un control apropiado de los terrenos, la restauración y gestión del área protegida y, finalmente, la sensibilización del público. Todas las acciones se llevan a cabo de forma coordinada en las diferentes partes del río, para que el conjunto resulte armonioso.
2. DAR A CONOCER NATURA 2000
La Red Natura 2000 afecta a la vida de muchos ciudadanos europeos y por ello se pretende que refleje su deseo de ver protegido un patrimonio natural único. La labor de información y difusión de esta Red es fundamental, para darle más relieve, y obtener el apoyo de las partes interesadas a favor de Natura 2000.
Desafortunadamente, la población tiene en muchos casos diversos prejuicios equivocados que dan una imagen negativa de Natura 2000. Así pues, existe una imagen bastante extendida según la cuál la Red Natura 2000 devalúa la tierra, limita las actividades económicas, prohíbe la caza e imposibilita la creación de nuevas infraestructuras.
Por todo ello, es esencial difundir de forma atractiva y eficaz Natura 2000: realizar campañas de sensibilización a través de los mass-media, comunicación a nivel local, información pública a través de conferencias, seminarios, etc..... educación medioambiental, voluntarios.
Para crear una imagen atractiva de Natura 2000, en primer lugar las Directivas Aves y Hábitats deben ser observadas por todos los Estados miembros y los resultados positivos de Natura 2000 deben ser difundidos. Las reacciones contra Natura 2000 podrían así evitarse a través de una campaña de sensibilización efectiva1.
Como conclusión y por todo lo anterior, para llevar a cabo una correcta difusión y sensibilización de la Red Natura 2000 es fundamental tener en cuenta las consideraciones locales, la cooperación con todos los actores implicados y el referente de la obtención de beneficios para los animales y para las personas.
En cuanto al logo Natura 2000 y su aplicación, se ha criticado generalmente su escasa utilización, debida al desconocimiento de su existencia y de su utilidad, aunque resulta más importante que exista una verdadera implicación y voluntad de acción de todos los actores. La Comisión debe promover un mayor diálogo a nivel local en cuanto a esta Red y en este marco va a incrementar la información contenida en la página web de Natura 2000 (http://europa.eu.int/comm/environment/nature/natura.htm) y va a recoger la perspectiva local, regional y nacional.
3. LA FINANCIACIÓN DE LA RED NATURA 2000
A medida que la constitución de la Red Natura 2000 avanza, los fondos adicionales se van haciendo necesarios para asegurar una utilización y restauración sostenible de las áreas protegidas. Por ello, la Comisión ha creado un grupo de trabajo que examine cuáles serán los costes reales de la Red y cómo financiar dichos costes. Este Grupo de Trabajo está directamente relacionado con el artículo 8 de la Directiva Hábitats, que hace referencia a la cofinanciación comunitaria, los costes de las medidas de conservación y su evaluación y los instrumentos comunitarios de financiación. El Grupo de Trabajo del art. 8 deberá tener listo su informe a finales de otoño y tras ello, la Comisión dará su opinión sobre los fondos comunitarios y las prioridades de financiación Natura 2000 en 2003.
El punto de vista del público
El público en general y los ciudadanos pueden tener una sensación de inseguridad jurídica con respecto a la designación de los lugares Natura 2000, ya que no los conocen. Existe para este sector una necesidad de armonizar la normativa por parte de la Comisión.
Respecto a cuáles son los costes que hay que financiar en la Red Natura 2000, habría que prestar atención a la compensación de pérdidas eventuales de ingresos y capital, a las nuevas actividades requeridas por Natura 2000, a la puesta en marcha de redes, etc...
Los instrumentos disponibles de cofinanciación por parte de la UE son:
Estos instrumentos no tienen la suficiente cohesión entre ellos y resultan insuficientes para financiar las necesidades de la Red. Así, el segundo pilar de la PAC, el desarrollo rural, debería ir más allá y, además, es utilizado en cada Estado miembro de maneras muy diversas, e incluso no se llega a utilizar en su totalidad.
El punto de vista de las ONG
Es necesario dotar de los recursos apropiados a la gestión de la Red Natura 2000, sin esto no será posible obtener beneficios. En la actualidad hay una brecha en la financiación, ya que ésta está por debajo de las necesidades. Hay que tener en cuenta que las diferentes zonas no requieren los mismos costes y que, por otra parte, la ampliación de la UE también aumentará los costes de la Red.
Los costes de la Red son elevados, ya que la superficie que cubre se eleva al 13% del territorio de la UE. Los costes pueden ser de capital y costes anuales: compra y alquiler de tierras, la creación de planes de gestión, las indemnizaciones, la restauración de zonas, la publicidad y educación, la realización de estudios, etc...
Hasta el momento no hay cálculos exactos y completos sobre los costes, en estos momentos se están estudiando por el Grupo de Trabajo creado por la Comisión en torno al art. 8 de la Directiva Hábitats. El artículo 8 exige la cofinanciación.
Un pequeño porcentaje de los actuales Programas, que suponen 40.000 millones de euros, utilizado para la financiación de Natura 2000, supondría un gran impacto. Por el momento se emplean, a modo de ejemplos, el Reglamento de Desarrollo Rural para la forestación; los Fondos Estructurales en Aragón sufragan un programa agrorural que financia Natura 2000; Fondo de Cohesión, proyectos de infraestructuras, etc... Por tanto, hay bastantes Programas con un presupuesto importante, pero también hay limitaciones: los objetivos son diferentes, falta conocimiento entre las autoridades y falta capacidad para obtener la financiación.
Los Programas existentes ya pueden aportar una parte de la financiación necesaria, pero hace falta más. Para colmar algunas lagunas habría que ampliar estos Programas hacia el objetivo de la protección de la naturaleza de manera más clara, combinando con una financiación especial la protección de la naturaleza.
El punto de vista de la Comisión
Existe una necesidad de dar mayor cohesión a las políticas comunitarias.
La PAC tiene un papel destacado en la financiación de Natura 2000 y ha experimentado diferentes reformas en los últimos años (1992 y la Agenda 2000 de 1999), hasta reducir del 91% al 28% el porcentaje del presupuesto para el apoyo del mercado agrícola. Es por ello que se ha compensado a los agricultores con pagos directos que suponen un 62% del presupuesto de la PAC y que permiten que nuestros productos sean más competitivos en el mercado. Además, la Agenda 2000 reforzó e introdujo diversas medidas destinadas a promover la protección del medio ambiente, de modo que los agricultores que no respetan los requisitos medioambientales de aplicación general pueden ver reducidos, e incluso eliminados, sus pagos directos.
El segundo pilar de la PAC, el desarrollo rural, es un instrumento basado en el principio de subsidiariedad y la descentralización, de modo que la UE tan sólo proporciona el marco y son los Estados miembros los que establecen sus propias prioridades.
El Reglamento de Desarrollo Rural proporciona varios modos de financiar Natura 2000 y la protección del medio ambiente: Así, el artículo 16 del Reglamento2, permite compensaciones para obligaciones medioambientales, de modo que los agricultores en áreas con restricciones medioambientales puedan recibir ayudas. Por otro lado, existe la posibilidad de compensar en el caso de ir más allá de lo que está establecido como el mínimo obligatorio en cada Estado miembro y con la condición de que este compromiso tenga una base voluntaria y contractual. De este modo, no es posible la aplicación de estas medidas cuando se trata de la aplicación de la legislación medioambiental obligatoria, pero si un Estado miembro ha decidido intentar alcanzar los objetivos de la Directiva Hábitats sobre una base de acciones voluntarias, éstas podrían financiarse mediante las medidas agro-medioambientales. Existen también medidas de mantenimiento y mejora de los bosques, basado en un esquema voluntario. Por último, el art. 33 de la Directiva de Desarrollo Rural permite apoyar y financiar diversas medidas a favor del medio ambiente y relacionadas con la agricultura, los bosques y el paisaje.
Pocos Estados miembros han utilizado estas medidas y sin embargo corresponde a ellos la inclusión de las mismas en sus Programas de Desarrollo Rural, ya que son los conocedores de las diferentes regiones y sus necesidades. El desarrollo rural supone un 10% del presupuesto destinado a la PAC. Es un buen comienzo, pero no suficiente.
El punto de vista del Parlamento Europeo
La Red Natura 2000 es necesaria, ya que la aplicación de las Directivas Hábitats y Aves deben hacerse de manera coordinada. A veces la clasificación de zonas de interés comunitario se hace sin contar con los actores implicados y por tanto de una manera no democrática. No hay que olvidar que Natura 2000 genera obligaciones para todas las partes (tanto la Administración como los afectados), obligaciones que es necesario respetar por parte de ambas.
En cuanto a la perspectiva de la protección de la biodiversidad a través de la PAC, sería necesario crear un 3er pilar que integrara a las regiones. En este sentido, la consolidación de la Red Natura 2000 dependerá de la futura reforma de la PAC, cuya propuesta se espera que sea presentada por la Comisión el 18 de junio de este año.
El Grupo de Trabajo del art. 8 de la Directiva Hábitats
Este Grupo se creó en 2001 con el objeto de mejorar el conocimiento de los Estados miembros sobre el coste de la Red Natura 2000. Recibe el apoyo de la DG de Agricultura, DG Regio y DG Medio Ambiente de la Comisión Europea. Por el momento ha celebrado tres reuniones, la última de ellas el pasado 25 de abril.
El Grupo de Trabajo tiene encomendadas tres tareas principales:
Interpretación jurídica común del art. 8: El art. 8 es aplicable a todos los elementos de Natura 2000, pero sigue habiendo ambigüedad sobre qué es lo que puede financiarse.
Estimación de los costes de la Red Natura 2000: Se examinan los estudios ya publicados y una encuesta enviada a los Estados miembros sobre los gastos actuales y los estimados hasta el 2011, comparando todos estos datos.
Recomendaciones sobre los fondos europeos necesarios para sufragar dichos gastos: Entre las recomendaciones a examinar por el Grupo, ya que todavía no hay conclusiones, se pueden citar las siguientes posibilidades: los mecanismos actuales son inapropiados y se deberían buscar nuevos instrumentos financieros; adaptación de uno de los instrumentos existentes, que sería LIFE-Naturaleza, para un nuevo propósito, aumentando su presupuesto; trabajar en los mecanismos actuales y facilitar que uno ó varios de ellos puedan financiar Natura 2000.
El 2º pilar de la PAC podría ser un elemento mucho más destacado, sin embargo la presión de la OMC sobre la liberalización agrícola ha aumentado, así como la presión por la ampliación y la preocupación de los ciudadanos por el consumo y los alimentos seguros. En todo caso, Natura 2000 es inseparable de otras políticas comunitarias, como la agricultura y el desarrollo rural.
Como conclusión puede extraerse que los fondos para Natura 2000 son insuficientes. Es necesario que los Estados miembros se conciencien de la necesidad de aunar las políticas comunitarias a esta protección. La evolución constante de la UE, por otro lado, deberá tener en cuenta el futuro de Natura 2000, por ejemplo de cara a la ampliación.
