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EL PROCESO DE TOMA DE DECISIONES DE LA UNIÓN EUROPEA

INTRODUCCIÓN

El proceso de toma de decisiones en la Unión Europea es, en la mayor parte de los casos, fruto de la interacción y la coordinación entre las principales Instituciones comunitarias. La Comisión Europea, el Parlamento Europeo y el Consejo de la Unión Europea, el llamado "triángulo institucional", son los principales actores de este proceso. Además, otros órganos como el Comité Económico y Social, el Comité de las Regiones, el Tribunal de Cuentas o el Comité Económico y Financiero intervienen en este proceso.

En este monográfico nos centraremos en el procedimiento legislativo, dejando de lado otros procedimientos distintos, como la adopción del presupuesto o la celebración de acuerdos internacionales.

Existen diferentes modalidades de procedimiento de toma de decisiones, a nivel legislativo, consagradas en los Tratados. Dependiendo de la materia que se vaya a regular se tendrá que iniciar un camino legislativo u otro. Los tipos de procedimiento son: codecisión, dictamen conforme, consulta y cooperación. Estas diversas modalidades se han ido incorporando o reformando en los diferentes Tratados, ajustando o simplificando los procesos o ampliando las materias a tratar.

EL PROCESO DE TOMA DE DECISIONES Y SU EVOLUCIÓN EN LOS TRATADOS

El Tratado de Roma de 1957 caracterizó a la Comisión dotándola de un poder de iniciativa y de negociación (sobre todo en el ámbito legislativo y de las relaciones económicas exteriores), dio al Consejo el poder de decisión y otorgó un papel meramente consultivo al Parlamento Europeo. Se trataba, por tanto, de un sistema que daba todas las prerrogativas a los Estados, a través del Consejo.

Con el desarrollo y profundización del ordenamiento jurídico comunitario, este reparto de competencias, que favorecía demasiado los intereses de los Estados miembros, debido al casi nulo poder de decisión del Parlamento Europeo, dio lugar a un sistema más equilibrado a través del constante refuerzo de la posición del Parlamento. El Acta Única Europea (1986) y, sobre todo, el Tratado de Ámsterdam (1997), supusieron dos hitos importantes en este fortalecimiento del papel del Parlamento Europeo: El Acta Única le otorgó el poder de autorizar o no la ratificación de los Tratados de adhesión y de asociación de terceros países, que se hizo extensivo a otros Tratados internacionales, en virtud del Tratado de Maastricht (1992).

El Tratado de Ámsterdam representó un progreso considerable en la vía de la democratización de la Unión Europea, al simplificar el procedimiento de codecisión, que permite una mayor intervención del Parlamento, y extenderlo a nuevos ámbitos. De esta manera, la codecisión ha pasado a ser el "caso normal" del procedimiento normativo de la Comunidad Europea.

PRINCIPALES INSTITUCIONES INTERVINIENTES EN EL PROCESO

1. LA COMISIÓN EUROPEA

La iniciativa legislativa

En el marco del Tratado CE, la Comisión Europea dispone prácticamente del monopolio de la iniciativa legislativa. El Consejo y el Parlamento Europeo sólo pueden actuar, salvo en contados casos, a propuesta de la Comisión. Ésta puede, en todo momento del procedimiento, modificar o, si lo estima oportuno, retirar su propuesta.

La Comisión inicia el procedimiento elaborando una propuesta relativa a la medida comunitaria que se desea adoptar. Dicha elaboración corre a cargo del servicio de la Comisión responsable del ámbito correspondiente, para lo cuál éste consulta en numerosas ocasiones a expertos nacionales.

La Comisión Europea no esta obligada a acatar las opiniones de estos expertos, aunque éstas son importantes, sobre todo para valorar el éxito que pueda tener la propuesta ante el Consejo y el PE. El proyecto preparado por la Comisión es debatido por los miembros de la misma y se adopta finalmente por mayoría simple. A continuación se presenta al Consejo como "propuesta de la Comisión", junto con una amplia exposición de motivos.

2. EL PARLAMENTO EUROPEO

Su creciente papel en el proceso

Cuando el Parlamento Europeo es consultado sobre la propuesta, elaborada y transmitida por la Comisión, ésta se transmite, en primer lugar, a la comisión parlamentaria competente, que elabora un informe acompañado de un proyecto de resolución legislativa.

Posteriormente, el Parlamento aprueba la resolución legislativa, por lo general en sesión plenaria. Además, el Parlamento puede aprobar resoluciones de propia iniciativa y pedir a la Comisión, por mayoría de sus miembros, que presente una determinada propuesta que considere oportuna.

3. EL CONSEJO DE LA UNIÓN EUROPEA

El principal órgano decisorio

El Consejo esta compuesto por los ministros competentes en la materia de la versa la propuesta de la Comisión. Su composición es, pues, variable.

Las decisiones se preparan en el seno de los Grupos de trabajo y del Comité de Representantes Permanentes (COREPER), compuesto por representantes permanentes de los Estados miembros ante la Unión Europea (COREPER - Segunda parte) o sus adjuntos (COREPER - Primera parte).

Una vez que un acto jurídico esta "listo para su adopción", figurará como "punto A" en el orden del día de la siguiente sesión del Consejo, el cual lo adoptara sin que medie debate. Por el contrario, si en el COREPER subsisten diferencias de opinión insuperables con respecto al contenido de la propuesta, el Consejo abordará el problema en el marco de los denominados "puntos B", que comprenden en el orden del día los puntos conflictivos.

La modalidad más utilizada para la aprobación de una propuesta en el seno del Consejo es la mayoría cualificada. En ella, los Estados tienen un número de votos asignado de manera ponderada teniendo en cuenta aspectos de población, poder económico, político, etc. La mayoría cualificada se utiliza en cuestiones relacionadas con el Mercado Único, Competencia, Agricultura, o Transportes.

En la actualidad, para que una decisión sea tomada es necesario reunir al menos 62 votos de los 87 totales. No obstante, la ponderación de los votos que tendría cada país tras la adhesión de los que actualmente son Estados candidatos fue objeto de un duro debate en el Consejo Europeo de Niza de Febrero de 2001. Finalmente, en una Declaración aneja al Tratado de Niza, se fijó la posición común de los Estados miembros sobre los votos que se concederían a cada uno de los Estados candidatos, a medida que fuesen ingresando en la Unión Europea.

ACTUAL REPARTO REPARTO NIZA
10 votos Alemania, Francia, Italia, Reino Unido 29 votos Alemania, Francia, Italia, Reino Unido
8 votos España 27 votos España, Polonia
5 votos Bélgica, Grecia, Países Bajos, Portugal 14 votos Rumanía
4 votos Suecia, Austria 13 votos Países Bajos
3 votos Dinamarca, Finlandia, Irlanda 12 votos Grecia, República Checa, Bélgica, Hungría, Portugal
2 votos Luxemburgo 10 votos Suecia, Bulgaria, Austria
    7 votos Eslovaquia, Dinamarca, Finlandia, Irlanda, Lituania
 

 

 

 

4 votos Letonia, Eslovenia, Estonia, Chipre, Luxemburgo
    3 votos Malta

Otro tipo de decisiones se toma por unanimidad, como la fiscalidad, o ciertos aspectos de la seguridad social. También se utiliza para realizar cualquier cambio en la propuesta de la Comisión. Este tipo de modalidad conlleva el peligro de que, a través del veto que puede presentar un solo país, el tema tratado se ralentice excesivamente.

Finalmente, la mayoría simple es otra de las modalidades existentes, pero se utiliza en contadas ocasiones como, por ejemplo, las cuestiones de procedimiento.

LOS DISTINTOS PROCEDIMIENTOS

Como se ha indicado anteriormente, la elección del proceso de decisión depende de la materia de que se trate y, por tanto, del fundamento jurídico sobre el que se basa la iniciativa. Al ser la Comisión la responsable de la iniciativa legislativa, es ella quien debe establecer dicho fundamento jurídico, basado en una serie de criterios objetivos que son objeto de control jurisdiccional.

La elección del fundamento jurídico es esencial, puesto que en ocasiones éste remitirá a un proceso de codecisión y en otros a un proceso de consulta. No olvidemos que dentro de cada uno de estos procedimientos el peso de las Instituciones es distinto, de modo que el Parlamento Europeo podrá ser en ocasiones mero órgano de consulta (consulta) y en otras verdadero colegislador (codecisión).

El procedimiento de codecisión

El procedimiento de codecisión fue introducido por el Tratado de la Unión Europea (Tratado de Maastricht de 1992) y fue regulado por el articulo 251 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea. En el Tratado de Ámsterdam, como hemos visto anteriormente, se simplificó y se extendió su campo de aplicación. Puesto que es el procedimiento más utilizado en la práctica comunitaria, veremos, paso a paso el desarrollo del mismo:

a) Propuesta de la Comisión

b) Primera lectura del Parlamento

El Parlamento delibera acerca de la propuesta de la Comisión y remite su dictamen al Consejo. En esta fase, existen algunos asuntos en los que la consulta al CES y al CDR es obligatoria.

c) Primera lectura del Consejo

Si el Parlamento no hace enmienda alguna a la propuesta de la Comisión, o si el Consejo adopta todas las enmiendas propuestas por el Parlamento, el Consejo puede adoptar el acto jurídico en esta fase del procedimiento.

De lo contrario, el Consejo adopta una "posición común", sobre la base de la propuesta de la Comisión, de los dictámenes del Parlamento y los comités y de sus propias convicciones.

d) Segunda lectura del PE

A partir de la comunicación de la posición común del Consejo, el PE dispone de un plazo de tres meses para pronunciarse.

1. Si el PE aprueba la posición común del Consejo o no se pronuncia en un plazo de tres meses, se considera que el acto jurídico ha sido adoptado de acuerdo con la posición común.

2. Si el PE rechaza la posición común por mayoría absoluta de sus miembros, el procedimiento concluye inmediatamente con la no adopción del acto.

3. Si el PE adopta, por mayoría de sus miembros, enmiendas a la posición común (respecto a las cuales, la Comisión emitirá un dictamen), el Consejo es consultado de nuevo.

e) Segunda lectura del Consejo

El Consejo decide por mayoría cualificada sobre las enmiendas del Parlamento, pero debe aprobar por unanimidad aquellas que hayan recibido el dictamen negativo de la Comisión.

f) Conciliación

El Comité de conciliación, compuesto paritariamente por 15 miembros del Consejo y 15 representantes del Parlamento Europeo, y con la asistencia de la Comisión, que intentará que ambas Instituciones lleguen a un acuerdo, examina la posición común sobre la base de las enmiendas del PE. Dispone de seis semanas para elaborar un proyecto común.

g) Fin del procedimiento

El Consejo y el PE disponen de seis semanas para la aprobación; el Consejo decide por mayoría cualificada y el Parlamento por mayoría absoluta de los votos expresados.

El procedimiento de dictamen conforme

Este procedimiento fue instituido en el Acta Única Europea (1986). En virtud del mismo, el PE examina un proyecto de acto emitido por el Consejo y decide sobre su aprobación por mayoría absoluta de los votos expresados. No se ofrece, por tanto al PE un margen de acción directo en materia de contenido: no puede proponer enmiendas o imponer su parecer en el procedimiento de aprobación, sino que se limita a la aprobación o rechazo del acto jurídico presentado.

Entre otros, este procedimiento se prevé para la adhesión de Estados a la UE, la celebración de acuerdos de asociación y otros acuerdos básicos con terceros países, o el nombramiento del Presidente de la Comisión Europea y de la Comisión como órgano colegiado. El Tratado de Ámsterdam extendió su aplicación al caso de las sanciones aplicables a violaciones graves y persistentes de los derechos fundamentales por parte de un Estado miembro

El procedimiento de consulta

Esta es la forma más antigua de procedimiento normativo comunitario. Desde la introducción de los procesos de cooperación y codecisión, su importancia se ha reducido paulatinamente. Sin embargo, se sigue aplicando a los asuntos "sensibles", para los que todavía es necesaria la unanimidad en el Consejo (cuestiones fiscales, política industrial, ordenación del territorio, o gestión de los recursos hidráulicos, entre otros), así como a dos materias en que rige la mayoría cualificada (política agrícola y política de la competencia).

Con arreglo a este procedimiento, el Consejo debe conocer el dictamen del Parlamento Europeo y, en algunos casos, del Comité Económico y Social y del Comité de las Regiones. Esta consulta es obligatoria, y su ausencia convierte el acto en ilegal y anulable por el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas.

El procedimiento de cooperación

Especificado en el articulo 252 del Tratado CE, fue instituido por el Acta Única Europea en 1986. Este fue el procedimiento más utilizado para la consecución del Mercado Único. Sin embargo, el Tratado de Amsterdam redujo su ámbito de aplicación en beneficio del procedimiento de codecisión. Hoy en día, la cooperación se limita exclusivamente al ámbito de la Unión Económica y Monetaria (apartado 5 del articulo 99 y apartado 2 del articulo 106 del Tratado CE. Su desarrollo es similar al del procedimiento de codecisión, con una segunda lectura prevista tanto en el Consejo como en el Parlamento Europeo, pero sin la presencia ni la participación del Comité de Conciliación.